住房开发“新政”和背后不能解决的问题

This blog was published on 23 October 2021 and may be out of date.

新西兰的住房危机,和背后的城市规划制度可能是写本书都难以解释清楚的系统。不过不考虑各种例外,这个系统可以简单概括为—— 通过征求社区和商业意见,地方议会通过听证决定当地的规划标准。持异议者可在之后上诉至环境法院,直到最高法院。所有程序走完之后产生的规划标准就成了平日审批的依据。

和新西兰某些“媒体”和”房产投资者“们所宣称的不同,地方政府和规划师们通常是接受命令和制约的那一方,而不是闲得无聊试图寻找存在感的官僚。奥克兰的 Unitary Plan从一开始雄心勃勃要增加交通枢纽以及市中心周围的开发密度,但最后几乎承认失败, 最大原因就是NIMBYism。符合这些条件的地方房价通常已经很高,也就意味着住在这些地方的人通常有时间,也有资源通过听证和司法程序向地方议员和政府施压。

在某种程度上,新西兰的城市规划已经成为了法律学科而不是技术问题 —— 无论是规则制定或者是平时审批实行,其终点都是法院。而法院的决定依据,自然是时任政府的立法。

NIMBYism 其实已经有现存的解决方案,并不需要任何修法。现有的法律框架已经允许中央政府颁布“国家政策声明”(National Policy Statement)和“国家环境标准”(National Environmental Standards)。“政策声明”要求地方政府在制定规划规则时,必须遵守某些要求。前段时间取消最低停车位的指令就是通过“政策声明”这一途径,要求所有政府必须在一定时限内取消相关规定。而“环境标准”则直接绕过地方政府,制定全国统一的标准——例如无线通信基站

但哪怕基站完全符合标准,并不需要任何审批,在Hawke’s Bay 最近一个例子里居民们也将完全合规的基站拖延了近两年。如果没有全国标准,这个时间恐怕还会更长。

很明显,不管法律是如何写的,法律本身并无法阻止政客们考虑自己的选票来源。也因为此,这两个手段虽然从现今规划法案1991立法时就存在,但很长一段时间内都没有被中央政府使用,然后反过来告诉民众说现在的法律框架“过时了”。

而地方政府面临的另一障碍就是基建投资。新西兰的城市规划通常都能找到居住密度、土地覆盖面积、最低停车位等限制。这些限制背后真正原因就是当地道路、污水和雨水处理容量的上限。

地方政府的主要收入来源是地税。如果要在短时间内大量投资基础设施,没有其他来源的情况下,无疑就需要涨地税和增加负债。而不用多说都知道,媒体里对这两点最敏感和声音最大的,通常还是同一群人。

也因为此,最近的修法草案Resource Management (Enabling Housing Supply and Other Matters) Amendment Bill 能够得到两大党共同支持,是一件十分出人意料的事情。特别考虑到法案几乎将会彻底取消城市内的低密度居民区,这种行为更像是自毁选民基础

很明显,这部草案需要细读一下。

草案主要分为两个部分。一是规定“中密度居住区”开发标准。相比于奥克兰如今的低密度居民区,这一标准大幅放松了对居住密度,高度和阳光角限制,使得建设一个合规,不需要审批的住宅开发项目更为容易。但是如果考虑到这些要求背后的基础设施限制,法案却没有提到太多。相反,法案似乎是刻意试图强迫地方政府提供基建,明确声明除了标准之外地方政府不得加入其他任何限制(Schedule 1, SS (2)(c))

虽然现存一个支持地方政府基础建设的37亿基金。但奥克兰方面认为这点钱远远不够。法案所给出的另一个方案是允许地方政府加收”financial contribution“,但把具体规则和额度交由地方政府自主决定。很明显,这其中有相当大的风险被同一群人所挑战。如果地方政府要求必须提升密度,但又无法不顾虑选民压力,最终结果大概率是通过降低其他公共服务把开发成本转嫁到每个人头上。

法案虽然要求”Tier 1″ 的地方政府必须在所有居民区实行中密度开发标准,但也为此开了例外。SS 77G(h) 甚至存在一个没有具体限制的支票 —— “any other matter”,只要有足够理由。这个后门开得有多大,最后没准又需要通过法庭决定。

法案也并没有像国家环境标准一样,将重新分区的规划权力收回中央政府,而是提出了一个限制更多的听证方案。听证将会改由一个独立委员会进行并做出决定,但环境部长可以通过人选要求等对委员会施加影响 (SS 80I)。如果地方政府不同意独立委员会的决定,则将自动交由环境部长覆核。部长的决定可以被司法覆核,但不可继续上诉 (SS 106)。

不难看出,无论再多少次修法,整个系统中的薄弱环节 —— 政策方案严重依赖政治影响和NIMBY的压力,其实还是一个都没少。最大的改变是如果NIMBY 团体如果过于小众,潜在的上诉途径没有了。但是如果是可以对执政党施加影响力的团体,或者是新西兰那位“libertarian” 政党党魁,依然有空间使用同一系统达到自己的目的。

而支持法案的国家党自己也承认 —— 动机除了台面上的“解决住房危机”,更重要的恐怕还是对自己利益的保护。毕竟现在是”politics of envy“,再继续下去没准就革命了。