奥克兰政体改革

王家委员会(Royal Commission on Auckland Governance)今天终于公布奥克兰政体改革调查报告。当然我很早就注意到了可能的奥克兰的改革,所以今天下午两点我第一时间冲到委员会的网站上去读最终报告。不过800页还是太长了点,所以暂时只选择阅读summary(可这都有50页),以下是我迄今为止的理解。

先是改革简介,也就是summary的summary。

改革方案中将奥克兰规划为一个由单一大“Auckland Council”所管理的城市。这个议会的管辖范围包括大致现奥克兰地区的边界,但在南边割了一些乡村地区给Waikato。这个Auckland Council将会是一个单一行政机构,包括Regional council和 Territorial Council的所有职能。这个大议会将会包括一名市长和23名市议员,他们都将通过直接选举选出。

新大奥克兰地区边界(点击大图)
新大奥克兰地区边界(点击大图)(王家版权,合理使用)

但现有的行政架构在某种程度上也得到了保留。在大Auckland Council的管理下,将会存在6个“Local Council”负责地区性的服务(但不包括现有的政策制定功能)。这些local council虽然很多变了名字,但实际范围和现在差不多,只是城市和乡村地区分得更开了,四个城市的,两个乡村的。具体请看地图:

四个城市“local council”的范围
四个城市“local council”的范围(点击大图)(王家版权,合理使用)

唯一显著不同的划分是奥克兰CBD将会和现在的奥克兰市分离,单独画出一个区域,归由大议会管辖的一个委员会负责。

除了Waihike Islands,其他都会取消现有的community boards。

如果王家委员会的建议均被政府批准,改革最快可以在明年地方选举时开始进行,也就是说,这一届市政府“们”可能就是最后一届了。

怎么说呢,政体和我预计的差不多,从一开始就能看出,“supercity”是不可避免的事情,但现有的架构我 一直认为会在某种程度上保留,因为这个城市太大了,不可能让一个议会(地方政府)解决所有问题,否则这相当于另一个小型中央政府了,而且其权力不仅包括所 有地方政府应有的,而且还包括部分中央政府职责。

但不是我想要的。至于我希望的结果是怎么样的,后面再说。

在国外的人看来,“Auckland”这个名字通常指的就是一个城市,但实际上,大奥克兰地区中有7个地区议会(包括4个城市),加上一个大地区议会(但没有从属关系),怎么看怎么都像几个互不相关的地区。但现实上这些地区,特别是4个城市之间息息相关,居住和工作在不同“城市”之间的现象越来越明显,城市之间的联系越来越紧密,但几个市议会依然各自为政,甚至互相打架。奥克兰地区的其中一个问题就在于,地区之间联系紧密,但不同的议会太考虑自己的问题,而不从别人,或者奥克兰地区的高度上来考虑,造成一个市政府的政府不仅不会给其他地区带来好处,甚至为危害他们,乃至整个大奥克兰地区的利益。

大奥克兰所面对的主要问题就是这个。这种冲突导致了虽然两个“城市”之间并没有一个明显的分界线,但其政策,税收,政府,市长的理念等等各不相同,一个实际上是一个城市的地区却有几套不同的政策,这显然是缺乏效率的,为了一个橄榄球世界杯的建设,几个city council之间不知道吵了多久。

而公众最关心的问题,省钱倒是其次的。公众有两个误解,一是这次改革是为了省钱,二,政府越大越好。公众常常分不清“cost cut”和“cost effective”两者的区别,我个人认为一个大council可以增加“cost effectiveness”,但从长期来看,总体开销不仅不会减 少,可能还会大量增加。至于具体原因下面会说。虽然就短期来说,各个地方政府之间的整合可以节约一些钱:

Preliminary analysis, which will need to be quantified in detail by the Establishment Board, suggests that adopting the Commission’s proposals for structural change will result in estimated efficiency savings in the indicative range of 2.5% to 3.5% of the total expenditure of the Auckland councils planned for 2008/09 (of around $3.2 billion). This represents estimated efficiency gains of between $76 million to $113 million per year.

听上去很大,但你除以个100万人,但真正能够分到民众头上的地税减免有多少?实际上你多交地税的危险其实增加了,特别是对于住在比较郊区和乡村地区的人来说,他们也许一年都不会去一次Auckland CBD,但也开始要为其建设负责。从另一方面来看,一个大council更容易选出偏左的市长和市议会,因为城市人口占优了。以前有不同的“城市”你还可以在几个城市之间逃命,现在看你往哪里逃哈哈。

另外根据委员会的报告,奥克兰的整合费用都会花掉两个亿,数目比第一年省下来的钱还多。

不过就现在看来,委员会的建议可以改善奥克兰除开销之外的问题,但无法彻底解决。一个大议会负责几个重要的district plan, spatial plan 和 long term council community plan,可以有效保证地区间政策的一致性。分设的local council也不至于让这个大议会过大,让所有需要办事的人都必须开车到奥克兰CBD。

不过我觉得改革并不彻底。虽然有一个大议会和其议员负责政策制定,但各个“Local Council”仍然存在,甚至还有自己的议员,而且还不少,例如奥克兰就有22个(我记不清现在数量,但肯定不过20),而且依然是通过民众直选选出的。这其中的一个理由是community board会被取消,但Councillor的工资可比社区委员会的高多了。 22个local council议员怎么看怎么都觉得是多余,对自己地区的政策没有发言权,又无法改变什么现实 —— 他们直接向大议会负责,又不用自己开动脑筋制定什么大政策,要这么多人实在是没什么意义。

实际上我就认为不应该有local council这样的东西存在。委员会对其职责的说明是:

In addition to the elected governing body of the Auckland Council, local democracy will be maintained through six elected local councils operating within the unitary Auckland Council. Local councils will oversee the delivery of services by Auckland Council staff and will undertake local engagement in four urban and two rural districts. The boundaries of the new local councils will be centred (with some important boundary adjustments) on the existing council territories of Rodney District, North Shore, Waitakere, Auckland, and Manukau Cities, and Franklin District, thus enabling new local councils to utilise existing infrastructure and service centres.

这里面有两个关键,local democracy和deliverary of services。

提供服务倒很合理,可我实在看不出local democracy和local council有什么关系。一是不够local,现有的community board所讨论的事项可以详细到修某条街,或者是某个公园,而且community board通常都可以争取到钱。而Local council不仅没有那么细致,而且和大议会有直接的从属关系,它的作用我是持怀疑态度的,根据委员会的报告,local council的身份并不是法律意义上的地方政府,而是:

a local representative body, which operates within a larger local authority and which provides services and acts as an advocate for the residents, ratepayers, and communities of their areas.

问题的关键是“advocates”,向谁?该不会又弄出那种“建议”式的民主吧:有权向上级政府建议,上级政府也有权不听建议。

所以还是应该向Local Council放权。我之前设想的和这差不多,local council依然制定自己的政策,但最后要送到大议会那里进行统一,然后再投票通过,而不是把职责全部交个单个议会。

还有一个十分莫名其妙的委员会建议是23名大奥克兰议会议员的选举方法,10个名额由全地区共同选举,10个分区选,3个毛利人选举。这选举方式有多复杂我就不说了,毛利那部分我也不说什么,10个分区选举也还合理,但10个全地区选举的名额就有点莫名其妙了,而且用的还是全票制,不仅来自城市地区的候选者占优,而且我都能想象选举时的一团混乱局面,作为一个选民,你可能要从40到50,甚至更多的候选人之间选出10个人出来,我想很多人(包括我在内),可能都会被迫放弃认真看候选人的资料,而是看谁长得漂亮好看就选谁,或者纯粹看这些人是什么政党的。

委员会的很多建议是不符合地方民主精神的,甚至连负责地方政府事务的部长,那个疯狂的,爱跳舞的胖子(人家现在好像不胖了)Rodney Hide都这样认为,这可总不至于是我的偏见了吧。至于这种情况有多严重,还需要再详细观察。

不过这份报告中的建议也有许多值得表扬的地方。在区域划分方面,把奥克兰CBD单独作为了一个地区划分出来,委员会是这样说的:

The management of Auckland’s city centre and waterfront area is not just a local issue but one of regional and national importance. The centre is the hub of New Zealand’s leading firms, the focus of Auckland’s education and science sectors, and of its professional, financial, business, entertainment, and creative activities. Many of the region’s key institutions, such as libraries, universities, galleries, courts, theatres, hospitals, and large businesses are concentrated in this area. Increasingly, it is also being recognised as a desirable place in which to live. It is Auckland’s “shop window” to the world, and a focus for visitors to the region.

我十分同意这一点,奥克兰地区的主要商业和基础设施都在这一片,作为国际性窗口,对该地区的有效管理无论对地区,乃至全国十分有益的。

另外一个值得表扬的一点终于把Hibiscus Coast划给了北岸市(的后代)。该地区现在属于Rodney District Council,一个主要是乡村地区的议会。但Hibiscus Coast的风格和其他地区极其不符,该地区非常城市化,不亚于奥克兰市的任何一个居民区(当然,CBD除外),把这地区交给一个local council管理是正确的决定。

总的来说这份报告可以接受,但说优秀,我觉得谈不上。

如果不出意外的话,我听说的消息是,下周一的内阁会议之后会正式接受委员会的建议,我看不出国家党会拒绝建议的可能性,但至于是否会有修改,有一点点的可能性。立法工作不会迟于4月中展开。

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